El tema de la previsión pública y la naturaleza del sistema de distribución

Carlos Bastos Pinkusfeld

El tema de la previsión entró definitivamente en el centro del escenario del debate político y económico como un elemento importante de la agenda de la reforma conservadora. Esta discusión está entre los debates financieros, ideológicos e incluso demográficos. Sin disminuir la importancia de estas cuestiones, es interesante observar que, se trata de una cuestión eminentemente económica, lo que menos vemos es, precisamente, la profundización del debate y la confrontación de ideas, de acuerdo con diferentes enfoques teóricos.
Sin embargo, un punto de partida, posiblemente el más importante y el que una vez entendido elimina gran parte del malentendido, es la explicación de lo que es un sistema de distribución público de pensiones [1].

Tal sistema es un programa de impuestos y transferencias, es decir, se cobran impuestos y contribuciones de un subconjunto de la sociedad y estos valores se transfieren a otro subconjunto compuesto por jubilados y pensionados. La forma en que el estado recauda los ingresos que será transferida a los pensionados y jubilados dependiendo de una economía política específica de arreglo de las contribuciones a la seguridad social: los ingresos de pensiones pueden surgir de diferentes formas de impuestos en función de una decisión de la sociedad pactada a través de sus cuerpos deliberación y decisión política.

Tales contribuciones pueden incidir, sobre todo en las ganancias, por ejemplo (y no sobre los rendimientos de los trabajadores activos), o sobre su consumo a través de impuestos indirectos (que se pagan, sin hacer distinción por activos o inactivos). Sin embargo, se puede decir que, por lo general, pero no exclusivamente, los ingresos del sistema se derivan de las contribuciones hechas por los trabajadores activos, siendo esta forma de contribución, en gran medida relacionada con la formación histórica de los sistemas públicos de pensiones, como se discutirá más abajo.

Un primer punto importante a destacar es que si, por una parte, las contribuciones para la pensión pueden aumentar la presión fiscal, sus "gastos", o pagos, vuelven a la sociedad en casi su totalidad. Como su nombre lo deja claro, la transferencia de pensiones sólo reasignan los ingresos dentro de la sociedad y su impacto neto en el conjunto de esta es virtualmente cero y la diferencia se compone por la reducción de los gastos de funcionamiento de los sistemas de previsión.
Por lo tanto, en principio, la carga tributaria necesaria para el pago de prestaciones de seguridad social no es una resta de los ingresos de la "sociedad" en su conjunto, sino de un grupo de la sociedad y redistribuido a otro.

Este tipo de sistema de previsiones puede dar lugar a una situación fiscal y de transferencias que estimulen la actividad económica. En un abordaje de la demanda efectiva (o keynesiano / kaleckiano), la producción y el empleo dependen de la demanda efectiva, es decir, el resultado de los gastos (y los impuestos) del gobierno, del sector privado y del sector externo, sin ninguna tendencia natural al pleno empleo de factores de producción. En este caso, hay diferentes maneras de impactar con un diseño de sistema tributario particular sobre el producto. Cuando es la recaudación de impuestos sobre los individuos una mayor propensión al ahorro y las transferencias se hacen a los más propensos a gastar el sistema tributario tiene características expansionistas. Los planes de pensiones de esa manera organizada, más generosos y distributivos, tendrían un impacto positivo en el nivel de ingresos!

De acuerdo con tal "metáfora" que comparten tales esquemas de distribución, y específicamente el pago de los activos de pensiones, emularían las decisiones de ahorro relacionadas con el ciclo de la vida. La contrapartida contable  de esta inadecuada "metáfora" de seguro sería la acumulación de "pasivos" por parte del responsable de los pagos de seguridad social, el Estado.

Como se mencionó anteriormente, estos resultados sólo se vuelven claros a medida que la verdadera naturaleza de un sistema público de contribución es explicitado, apartándose de los debates de comparaciones o "metáforas" indebidas que se refieren a los sistemas de seguros individuales; sistemas en los que las personas acumulan riqueza en su período activo para gastarlos en el tiempo de inactividad.

Esta falta de comprensión de la verdadera naturaleza del sistema de seguridad social no es nueva; es tan antigua como el origen del sistema. Bismarck, el pionero en la implementación de la seguridad en Alemania, refutaba la idea de vincularla a un seguro personal, negando así la propia razón de ser: la caracterización del estado como benevolente, que cuida del bienestar de sus ciudadanos.

Otro marco en la implementación de los planes de pensiones, el Beveridge Report [2], reconoció que un sistema público se basa en la capacidad del Estado de gravar para proveer recursos a los pensionados y jubilados, y que tal esquema no tiene ninguna relación con la idea de la acumulación de activos personales, que caracteriza a un seguro. Sin embargo, el uso de una "ficción de seguro", es decir, el cobro de la contribución individual que se relaciona con el pago futuro de las pensiones sería una herramienta políticamente útil para educar a los trabajadores sobre los costes del sistema.

Incluso el economista John Maynard Keynes reconoció que la forma "ficticia", como se presentaba a un sistema de contribuciones personales relacionado con las pensiones futuras, era simplemente una característica de naturaleza política que tiene el objetivo de recordar a los trabajadores que los beneficios sólo serían legítimos si tuvieran como contrapartida una contribución anterior.

Esta ficción ha alcanzado su estatus teórico más sofisticado en la reflexión del economista Paul Samuelson que desarrolló un modelo en el que las contribuciones y prestaciones están relacionadas por una "tasa de rendimiento" (que llamó de interés biológico) igual al crecimiento de los salarios. 

El intento de presentar una formalización de un sistema de transferencia pública a través de una "ficción de seguros" fue vehementemente disputado por ambos economistas que simpatizaban con  tal régimen, como Abba Lerner, y por estar en contra como Milton Friedman. Ambos se opusieron al intento de representar la forma equívoca un sistema público de tributación y transferencias con el fin de convertirlo políticamente más "aceptable". Una vez entendida la verdadera naturaleza del sistema hace más fácil entender el debate en torno al tema de las pensiones en el futuro.

No hay desacuerdo en que cuanto mayor fuese el PIB per cápita en el futuro mayor será el producto a ser repartido. La distribución que se hace entre las personas activas e inactivas en el sistema público usual, está de acuerdo con un criterio de carácter socio-político. De acuerdo con el enfoque de la demanda efectiva, ya que no existe una tendencia de la economía para alcanzar el pleno empleo, las políticas que estimulan la demanda efectiva hacen que mayores ingresos y consumo agregado escapen de un trade off que podría ocurrir si se ha registrado un mayor grado de dependencia (o relación) entre los inactivos por activos. Por lo tanto, en el agregado se puede aumentar el consumo, manteniendo los beneficios de los trabajadores jubilados con las políticas de estímulo al ingreso y al empleo.

Por lo tanto, el debate sobre las pensiones no es independiente de las diferentes formas de enfoques teóricos adoptados para entender el funcionamiento de una economía capitalista y no es simplemente la consecuencia inevitable de los cálculos demográficos. Estos proporcionan las características poblacionales futuras que influirán en la capacidad de trabajo de la población, pero la producción a ser distribuida por tal población depende de cómo se interpreta el proceso de determinación del producto y de la acumulación de capital.

Una vez que entiende que la pensión es un sistema de contribución y transferencia en un período determinado de tiempo, no un sistema seguro intertemporal,  se revela la posible naturaleza redistributiva que envuelve a su debate, y los ataques que sufre por ciertos sectores de la sociedad. Por ejemplo, un aumento en el salario recibido durante la vida de un trabajador, como consecuencia de la existencia de un sistema de pensiones de reparto financiado en cierta medida por imposición de los beneficios, puede causar una redistribución entre los beneficios y los salarios en favor de estos últimos, con una situación de redistribución para los trabajadores. 

Recuerde, también, que los cambios demográficos no sólo operan en la suba de los gastos. A medida que la población envejece, una serie de gastos relacionados con los niños y otros servicios, por ejemplo, que se reduce. Hay que tener en cuenta ambos efectos y no sólo a aquellos que representan un aumento del gasto y las transferencias [3].

Ciertamente, sería contradictorio con el enfoque de la demanda efectiva defender que una reducción en el gasto no tendría un efecto contraccionista en el producto. Sólo queremos hacer hincapié en que los factores demográficos plantean a los gestores de políticas opciones de asignación de recursos económicos que deben tenerse en cuenta para alcanzar el objetivo de maximizar el bienestar de la sociedad, el que incluye el mantenimiento de altos niveles de empleo.

La discusión importante que debe hacerse es respecto a las decisiones de la sociedad sobre la trayectoria del desarrollo económico y la división del producto social. Si, por una parte, la metáfora de los seguros fue impuesta por los formuladores de los sistemas públicos de pensiones como una forma de enmascarar su verdadera naturaleza redistributiva, por otro lado, es evidente que los trabajadores se han unido a esta metáfora con la expectativa de que la idea de una contribución presente para la futura recepción de ingresos debería hacer más rígido el pacto político de mantener las prestaciones sociales.

Las propuestas de reformas actuales, no sólo en Brasil, sino en otras partes del mundo muestran que la estrategia de los trabajadores resultó equivocada. Una vez aceptada la verdadera naturaleza previsional de la contribución, de reparto, de impuesto y de transferencia vía pago de beneficio, la idea de una "ruptura de la previsión" pierde su sentido lógico. Después de todo, esto último sólo sería posible si hubiera una acumulación de activos que deberían hacer frente a los compromisos fijos de remuneración futura y de una incompatibilidad actuarial entre estos activos y los compromisos que explicaría una "ruptura".

En un sistema de tributación y transferencias no sólo esa idea está fuera de lugar, así como los esfuerzos intertemporales de "arreglar" una crisis que no puede existir en un esquema contemporáneo también son un sin sentido. Por supuesto, medidas como la exención de impuestos sobre las contribuciones de los empleadores, pueden causar un desequilibrio entre los ingresos y los gastos, pero su "solución" debe ser un elemento de la política fiscal general de un período determinado, que consiste en las decisiones de gasto, impuestos y análisis de los impactos macroeconómicos de dichas decisiones. 

Como se ha argumentado en este artículo, la preocupación del gestor de la política económica debe ser mantener un nivel de demanda efectiva compatible con una baja tasa de desempleo, una elevada utilización de la capacidad y, de manera indirecta, la acumulación de capital con un impacto en el aumento de la renta per cápita en el futuro. Los recortes de gastos presentes van en contra de esa lógica.

Como dice el dicho popular en inglés: "Si funciona, no lo arregles" o "si no está roto, no lo arregles". En este caso, no sólo la idea de una quiebra del sistema es equivocado, sino también su supuesta corrección de la forma en que se propone traería efectos distributivos regresivos, socialmente perjudiciales para los trabajadores e indirectamente perjudiciales para la acumulación de capital en el largo plazo. La supuesta solución sería un gran problema.

Notas:

[1] A discussão que se segue baseia-se no capítulo 1 do livro de autoria de Sergio Cesaratto “Pension Reform and Economic Theory”. Uma referência importante para explicitar as diferenças teóricas por trás do debate é o artigo do economista Massimo Pivetti “The ‘Principle of Scarcity’, Pension

Policy and Growth” publicado no Review of Political Economy, Volume 18, Número 3, de Julho de 2006.

[2] Um documento preparado em 1942 pelo economista William Beveridge e que estabeleceu os fundamentos do sistema de bem estar social na Inglaterra do pós guerra.

[3] Um exemplo de exercício nesta direção é feito no Working Paper do FMI de 2005 “Aging: Some Pleasant Fiscal Arithmetic” de autoria de David Hauner

Original: Brasil Debate